October 2004 marks a very important month in Ukraine’s political and economic life - primarily in terms of Ukrainian-IMF co-operation. This October is marked by the presidential campaign and a meeting of the IMF Board of Governors to determine whether the Fund will renew the stand-by programme, or whether they will deny Ukraine all support. Why should IMF dislike Ukraine’s declared impetuous economic growth? Answers to this question would be very long and complicated. The fact remains, however, that the history of Ukrainian-IMF relations leaves one faced with more paradoxes than things one can understand. Few are aware that Pavlo Lazarenko’s Cabinet was the biggest recipient of IMF financial aid, and that the reformist Premier Viktor Yushchenko received no money.

IMF and the World

Let us start by making a brief digression into history. The IMF was born July 22, 1944, established [along with the International Bank for Reconstruction and Development] at the UN Monetary and Financial Conference [at Bretton Woods, New Hampshire]. The Fund’s de jure objective consisted of forming a global financial system capable of regulating economic relationships amongst the member countries to allow quickly and effectively the suppression of crises by providing financial aid to its members. In other words, IMF was founded as a world mutual aid fund of sorts, so its members could be sure to have something to protect them against a rainy day. Such aid was granted on two conditions. Firstly, one had to be an IMF member and contribute certain sums in the national currency [subscription quotas] to be eligible for IMF loans. Secondly (very much like business relations in general), each such loan would be given on certain terms, the observance of which, in the IMF experts’ opinion, would guarantee repayment. The obvious question is, who is in a position to determine such terms and conditions in regard to a given country, and who is entitled to approve them? It is done by teams of experts visiting the intended country and studying their economic parameters (acting like world-wide auditors of sorts). Yet financial aid if provided is approved by the IMF Governors representing the interests of the Fund’s largest donators. The thing is that the IMF’s actual status, as a credit union over and above all nations and superpowers, actually matches the ordinary share-capital pattern; he that has the largest number of shares has the largest number of votes. In other words, IMF shareholder votes are allocated pro rata to their shares in the IMF authorised fund.

On the one hand, this approach is generally practised in the business world; he that pays orders the tune, which means that those providing the major contributions are in a position to decide whether or not to grant a loan to a given country, and on what terms. On the other hand, third-world IMF countries rebel now and then, demanding that the rules of the game be made more democratic. They believe that the United States, being the most generous IMF donor, is in a position to dictate these rules. Precisely because of this argument the Americans have abstained, for the past decade, from insisting that their IMF representative be assigned the leading post at the Fund. Recently, the German Horst Kohler was replaced by the former Spanish Finance Minister Rodrigo Rato as IMF Managing Director (and the Spanish replacement does not have a degree in economics, by the way). Be that as it may, countries others than those with major interests in the IMF are not likely to obtain any concessions from the principal “shareholders”. The most the African leaders can expect would be an increase in the number of the new Managing Director’s African advisers.

Kohler’s retirement boosted talk about IMF’s inadequacy in meeting 21st century challenges, which boiled down to the opinion that something had to be done about the IMF, although in most cases opinions on precisely what had to be done turned out to be polarised. One thing is apparent. The IMF’s golden age is now history, dating back to the late 1970s when the OPEC countries raised world costs four-fold during yet another oil crisis, and when the IMF set up an oil department meant to cushion the blow for the most impoverished countries. As it was, all those oil-barrel discounts were turned into debts payable to the IMF. In the next decade, its experts proceeded to determine the dynamics of third-world economic and political progress. It was also then that the first signs of premature euphoria made themselves obvious, causing a number of IMF projects to fail in Latin America.

Whereas the IMF shock therapy method proved rather effective in Chile and Poland, it had negative rather than positive results in Venezuela, Peru, and Bolivia. After IMF experts tried to fix up Bolivia’s industries, they simply gave up the ghost and the country won the notorious prestige of a drug runner. Likewise, the IMF failed to help Mexico get out of its financial crisis in 1994, and their further endeavours in that country served to accumulate a tangible public debt ($17 billion).

IMF reached the peak of faulty performance when a series of financial cataclysms shook Asia in 1997, Brazil and Russia in 1998, and Argentina and Turkey in 2001, on the threshold of the third millennium. Interestingly, Argentina avoided greater losses simply because it refused to comply with the IMF recommendations. In other words, the Fund’s economic recipes began to fail in the 1990s.

IMF and Ukraine

Ukraine has survived without IMF loans since 2001, when it received funds just once. Regular IMF tranches stopped coming in September 1999. Most officials had learned to treat this phenomenon with optimism, saying we don’t need new debts (or the old ones, for that matter). Were they right? On the one hand, this approach looks rather amateurish. It is common knowledge that IMF loans are granted for longer terms and at lower interest rates, compared to the commercial loan market. However, the point is that the IMF is an organization established by a majority of countries which still trust its experts to assess the situation in a given polity, especially if it is a country little known elsewhere in the world. Therefore, the very fact of co-operation with the IMF is a green light for investors, and vice versa. In fact, comparatively small IMF loans have paved the way for sizeable foreign inland investments, serving as prerequisites of co-operation with other financial institutions. Putting an end to such crediting would cause the receiving country to lose face, as, in a way, was the case with Ukraine.

Let me stress here and now that such crediting can mean both regular pecuniary injections (as per the IMF programme effective until 2001) and loans given as requested (e.g., the good old stand-by pattern, currently subject to prolonged debate). In other words, refusing to co-operate with the IMF would seem a very risky step to take, something even the world’s leading countries would be hard put to afford.

Hence the next question: What caused Ukraine and the IMF to drift apart? Some will recall that IMF financing stopped in September 1999, after the National Bank’s hard currency reserve turned out to be overstated, giving rise to yet another scandal. The conflict was settled after Ukraine had returned to the IMF almost $100 million worth of loans taken in what was admitted as an improper manner. Yet the issue is far more complicated than meets the eye.

For reasons still to be ascertained, the IMF would loan rather large sums to Premier Pavlo Lazarenko, although the IMF mission taking part in the negotiations had to be aware of the illicit transactions, among other reasons, because their scope was such that it could not have possibly passed unnoticed by special services in various countries. Nor did the IMF refuse loans to Premier Lazarenko’s successor Valery Pustovoitenko, who proved to be anything but a reformer, rather a typical Soviet economic administrator.

A paradox that can be explained in several ways. To begin with, the IMF issued loans at the time due to failures rather than achievements in the Ukrainian economy, so as to help avoid crises. Secondly, Ukraine did agree to certain terms and conditions when receiving every such loan. As mentioned previously, the Board of Governors determine the rules of the game when issuing a loan to a given country. The IMF BG is made up of people representing the world’s most developed countries. Not surprisingly, their terms and conditions often betray affiliation to transnational corporations. A closer look at the IMF memorandum signed by Premier Valery Pustovoitenko and NBU Governor Viktor Yushchenko in 1998 reveals several peculiar aspects. Thus, one of the crediting conditions was the placement of the arterial pipelines under an international consortium’s control, involving Ukrainian and foreign companies - most probably the result of lobbying for the benefit of certain interested foreign companies. True, this clause was never implemented. Moreover, Ukraine had finally chosen Russia as the partner for setting up the gas consortium at the turn of the third millennium, practically ignoring the interests of all the other foreign companies. This, too, could have brought the IMF crediting to a halt.

What made the IMF stop sending advance stand-by tranches under a special loan agreement worth $411.6 million, or the one worth $607 million, for a term of 12 months? Only recently we learned from statements made by the IMF and the Ukrainian Cabinet that the contracting parties had settled all disputable economic and political issues.

There are several possible explanations. The simplest and most banal one is that the IMF bureaucrats insist on their forecast reading that Ukraine will have a considerably lower GDP next year: 4% against this year’s 12%. The Ministry of Finance claims the GDP will show 8.6%, twice as much as anticipated by the IMF. Allegedly, this is why Ukraine can expect no further loans. Beginning in 2000, the IMF has been transforming into an international consulting firm of sorts, and its people look very offended when their expert recommendations are treated other than as axioms. Another explanation is that the IMF refused loans to Ukraine for political reasons, meaning that they want to know what kind of president and government will be there to receive their loans. We will learn before long which of the explanations is true...

Жовтень - принциповий місяць не тільки в політичному житті України, а й у економічному. Насамперед, у сфері співробітництва з МВФ. Саме на цей жовтень припадають не лише президентські вибори, а й засідання Ради директорів МВФ, де вирішуватиметься питання: поновити програму stand-by чи відмовити нашій країні у підтримці взагалі. Невже Фонду так не подобається наше шалене економічне зростання? Відповідь буде довгою і складною. Втім, за багаторічну історію стосунків України з МВФ парадоксів було більше, ніж зрозумілих речей. Мало хто знає, що найбільшим реципієнтом фінансової допомоги МВФ був уряд прем’єра Павла Лазаренка, а от реформатору Віктору Ющенку грошей не дали.

Фонд і світ

Почнемо з невеликого екскурсу в історію. День народження МВФ припадає на 22 липня 1944 року. Саме тоді International Monetary Fund був заснований Фінансовою конференцією об’єднаних націй. Де-юре метою створення МВФ було формування глобальної фінансової системи, що регулювала б економічні відносини між її членами і дозволяла оперативно гасити вогнища криз за рахунок зовнішньої допомоги, наданої своїм членам. Тобто фактично МВФ створювався як така собі “світова каса взаємодопомоги” на чорний день.

Принцип надання допомоги складався з двох частин. Перша - знайома тим, хто користувався послугами кредитних спілок: щоб розраховувати на кредити МВФ у разі необхідності, треба бути його членом і вносити на його рахунок визначену суму грошей у національній валюті. Друга - характерна для бізнес-стосунків: позика надається за певних умов, виконання яких, на думку фахівців МВФ, гарантує повернення грошей позичальником. Виникає запитання: хто ж визначає перелік умов для кожної країни і хто їх затверджує? Визначають експерти, які відвідують державу-позичальника і вивчають економічні параметри її розвитку (такі собі світові аудитори). А от гроші видають директори, котрі представляють інтереси найбільших засновників Фонду. Справа в тім, що принцип управління “наддержавною кредитною спілкою” відповідає звичайній схемі володіння акціонерним капіталом: в кого більше акцій, той має більше голосів. Інакше кажучи, голоси акціонерів у МВФ розподіляються за їхньою часткою у статутному фонді.

З одного боку, такий підхід прийнятий в усьому діловому світі: справді, хто платить гроші, той має право вирішувати їхню подальшу долю - надавати чи ні кредити окремим країнам і на яких умовах. З іншого - країни-члени МВФ, які представляють третій світ, час від часу піднімають “бунт” і вимагають зробити правила більш демократичними. Вони вважають, що США, як найбільший донор МВФ, дозволяють собі “диктувати правила гри”. Через цю суперечку американці вже десятиліття поспіль не наполягають, аби їхньому представнику належала посада керівника МВФ. До недавнього часу цю посаду обіймав німець Хорст Келлер, а йому на зміну прийшов іспанський міністр економіки Родріго Рато, який, до речі, не має спеціальної економічної освіти. Втім, більш суттєвих поступок від головних “акціонерів” інші країни, схоже, не діждуться. Максимум, на що можуть розраховувати африканські лідери, так це на збільшення числа африканських радників нового директора-розпорядника Фонду.

Відставка Келлера дала новий імпульс розмовам про адекватність МВФ викликам нового тисячоліття. Загальний знаменник цих розмов такий: з Фондом треба щось робити. Але от із приводу того, що саме треба робити, думки розходяться діаметрально. Ясно лише одне: “золотий вік” Фонду минув. Цей момент припав на кінець 70-х, коли під час нафтової кризи ОПЕК учетверо піднялися світові ціни, а в МВФ був створений “нафтовий” департамент, функцією якого стало пом’якшення подорожчання нафти для найбідніших країн. “Знижки” на нафтобарелі для цих держав повільно, але впевнено трансформувалися в борги Фонду. У наступному десятилітті його експерти визначали динаміку розвитку (економічного і політичного) у країнах третього світу. Тоді ж стали помітні ознаки “запаморочення від успіхів”, що й послужило головною причиною кількох невдалих проектів МВФ у Латинській Америці.

Якщо в Чилі та Польщі ноу-хау Фонду - метод “шокової терапії” - дав цілком задовільні результати, то у Венесуелі, Перу, Болівії він виявився більш негативним, ніж позитивним. Наприклад, після втручання експертів МВФ індустрія Болівії наказала довго жити, а країна здобула сумнівний авторитет як виробник наркотиків. Фінансовій кризі в Мексиці у 1994 році Фонд теж не зумів запобігти, а наступна його діяльність у цій країні стала причиною неабиякого боргу ($17 млрд).

Апогеєм втрати іміджу МВФ стала низка фінансових потрясінь на початку нового тисячоліття, котрі вразили Азію у 1997 році, Бразилію і Росію - у 1998-му, Аргентину і Туреччину - в 2001-му. Цікаво відзначити, що Аргентина зуміла уникнути більш значних втрат лише тому, що відмовилася виконувати рекомендації Фонду. Таким чином, з 90-х років економічна “рецептура” МВФ почала терпіти фіаско.

Фонд і Україна

Починаючи з 2001-го року, Україна живе без позик МВФ. Причому тоді гроші нам дали один раз. А регулярні транши за програмою IFF (розширене кредитування) закінчилися ще у вересні 1999-го. Більшість офіційних осіб навчились ставитися до цього з оптимізмом: мовляв, а нащо нам взагалі потрібні нові борги (втім, як і старі)? Правильно це чи ні? З одного боку, такій підхід є занадто аматорським. Ні для кого не секрет, що кредити міжнародних фінансових організацій надаються на більш тривалий термін і під більш низькі відсотки, ніж ті, що існують на ринку запозичень. Але це не головне. Важливіше те, що МВФ - організація, створена більшістю країн світу, і вони поки що довіряють оцінкам Фонду стосовно ситуації в тій чи іншій країні. Особливо в такій, яка їм мало відома. Тому співробітництво з МВФ є сигналом для інвестора, що “туди йти можна”, а “туди - ні”. У результаті, порівняно невеликі кредити МВФ відкривали дорогу для солідних обсягів іноземних інвестицій і були умовою для співробітництва з іншими фінансовими організаціями. А припинення кредитування спричинює втрату довіри до країни, як це певною мірою відбулося з Україною.

Відразу наголошу: під кредитуванням можна мати на увазі як регулярні грошові ін’єкції (їх передбачає програма IFF, що діяла в нас до 2001 року), так і видачу кредитів “за вимогою” (той самий stand-by, щодо якого зараз тривають дискусії). Тобто відмовлятися від співробітництва з МВФ у принципі занадто ризикований крок, якого не можуть собі дозволити навіть світові лідери.

Тому виникає інше запитання, а чому в нас із ними не складаються стосунки? Дехто може пригадати, що фінансування припинилося у вересні 1999 року, коли почався скандал із завищенням Національним банком розміру валютних резервів (чим більші резерви, тим, відповідно, зростає сума позики). Конфлікт був вичерпаний, коли Україна повернула МВФ майже $100 млн кредитів, які були взяті некоректно. Але проблема набагато складніша, ніж здається на перший погляд.

Чомусь МВФ регулярно давав досить великі гроші (як ми вже згадували раніше) прем’єрові Павлу Лазаренку, хоча місія МВФ, котра вела переговори, не могла не знати про незаконні операції. Операції такого обсягу сховати від пильного ока світових спецслужб неможливо. Не відмовляв Фонд і прем’єру Валерію Пустовойтенку, який змінив Лазаренка на посаді і зовсім не був реформатором. Скоріше, він належав до типу “радянських господарників”.

Пояснень цьому парадоксу є кілька. По-перше, на той час гроші МВФ давалися не завдяки успіхам, а саме через негаразди української економіки, дозволяючи їй уникати кризи. По-друге, були умови, на які Україна погоджувалася, беручи гроші. Ми вже казали, що “правила гри” при визначенні умов кредитування тієї чи іншої країни встановлює рада директорів. До ради входять представники найбільш потужних країн світу. Не дивно, що в умовах нерідко стирчали “вуха” комерційних інтересів транснаціональних корпорацій. Наприклад, дещо цікаве можна побачити, якщо уважно читати Меморандум із МВФ, підписаний від імені України прем’єром Валерієм Пустовойтенком і головою НБУ Віктором Ющенком у 1998 році. Зокрема, однією з умов кредитування була передача магістральних трубопроводів під керування міжнародного консорціуму за участю українських та іноземних компаній. Очевидно, що цей пункт був наслідком лобіювання з боку зацікавлених західних фірм. Але він так і не був виконаний. Більше того, саме на початку нового тисячоліття Україна остаточно обрала собі партнера у створенні газотранспортного консорціуму. Цим партнером стала Росія. А інтереси західних компаній практично не враховані. Не виключено, що ця обставина теж є причиною призупинення кредитування.

Що ж означають нинішні вагання Фонду, який призупинив кредитування у рамках угоди про “випереджаючий stand by” обсягом 411,6 млн спеціальних прав запозичення чи $607 млн на 12 місяців ? Адже ще недавно з повідомлення МВФ і українського уряду випливало, що обидві переговорні сторони залагодили всі спірні питання економічної політики.

Версій є кілька. Найбільш проста й банальна: чиновники МВФ наполягають на своєму прогнозі, що в Україні наступного року дуже зменшиться ріст ВВП: замість цьогорічних 12% він становитиме лише 4%. Мінфін вважає, що ВВП буде 8,6% - тобто вдвічі більшим. Начебто через цю суперечку грошей нам не обіцяють: з 2000 року Фонд почав трансформуватися в таку собі консалтингову фірму міжнародного значення і дуже ображається, коли його експертні оцінки не приймаються за аксіому. Є інша версія: політичні причини. Інакше кажучи, Фонд хоче знати, який президент і який уряд віддаватимуть йому позику. Яка з версій вірна, ми дізнаємося в недалекому майбутньому...